Η µελέτη «Λύσεις για καλύτερη διαχείριση γεωργικών κινδύνων στην ΕΕ» - που συντάχθηκε µέσω του Πολυδωρητικού Ταµείου FoodSystems 2030 του Οµίλου της Παγκόσµιας Τράπεζας διερευνά τον τρόπο µε τον οποίο τα Εργαλεία ∆ιαχείρισης Γεωργικών Κινδύνων (ΑRΜ) έχουν υιοθετηθεί σε ολόκληρη την ΕΕ και πώς η υιοθέτησή τους µπορεί να βελτιωθεί µετά το 2027.
Σύµφωνα µε τη µελέτη στους παραδοσιακούς κινδύνους για τις αγροτικές εκµεταλλεύσεις που σχετίζονται µε την παραγωγή, την αγορά ή τις τιµές, προστίθενται νέοι που περιλαµβάνουν ακραία φαινόµενα λόγω κλιµατικής αλλαγής και υπερβαίνουν κατά πολύ τις κανονικές καιρικές διακυµάνσεις, γεωπολιτικές διαταραχές όπως εµπορικές συγκρούσεις ή πόλεµοι που σοκάρουν τις αγορές εισροών και εκροών, παγκόσµιες πανδηµίες που επηρεάζουν τις αλυσίδες εργασίας και εφοδιασµού, ακόµη και ψηφιακά τρωτά σηµεία καθώς η γεωργία εξαρτάται όλο και περισσότερο από την τεχνολογία. Απέναντι σε αυτό το περιβάλλον, η µελέτη εντοπίζει ένα κενό µεταξύ της αναγνωρισµένης ανάγκης για αποτελεσµατική διαχείριση αγροτικών κινδύνων και της πραγµατικής εφαρµογής εργαλείων που υποστηρίζονται από την ΚAΠ σε όλα τα κράτη µέλη.
Μέσα από οικονοµετρική ανάλυση πέντε χωρών (Βουλγαρία, Γαλλία, Λετονία, Ιταλία, Σλοβακία) που αντιµετωπίζουν αυξανόµενους γεωργικούς κινδύνους, διαπιστώνονται ως βασικές αδυναµίες απέναντι στα σοκ που φέρνουν οι κίνδυνοι στην αγροτική παραγωγή: κατακερµατισµός της ευρωπαϊκής αγοράς γεωργικών ασφαλίσεων και των πολιτικών διαχείρισης κινδύνων. Στις εν λόγω χώρες, η αποτελεσµατικότητα των συστηµάτων διαχείρισης κινδύνων ποικίλλει.
Να σηµειωθεί ότι η αναλογιστική ανάλυση δείχνει ότι και οι πέντε χώρες εξακολουθούν να αντιµετωπίζουν σηµαντικό «ανασφάλιστο» κίνδυνο για καταστροφικά γεγονότα. Πέρα από την ασφάλιση, τα αµοιβαία κεφάλαια και τα αποθεµατικά καταστροφών αναδύονται ως συµπληρωµατικά και ολοένα και πιο ολοκληρωµένα εργαλεία.
Ο χάρτης κινδύνου της Ευρώπης αλλάζει
Οι Ευρωπαίοι αγρότες είναι εκτεθειµένοι σε κινδύνους αγοράς, γεωπολιτικούς κυρίως µέσω της αυξηµένης αστάθειας των τιµών και σε κινδύνους παραγωγής κυρίως µέσω συχνότερων κλιµατικών φαινοµένων αλλά και επιζωοτιών.
Σύµφωνα µε τον Ευρωπαϊκό Οργανισµό Περιβάλλοντος, πάνω από το 60% της γεωργικής γης στη νότια Ευρώπη διατρέχει υψηλό κίνδυνο ερηµοποίησης λόγω παρατεταµένων ξηρασιών και υποβάθµισης του εδάφους. Μόνο το 2022, οι ακραίες συνθήκες ξηρασίας επηρέασαν πάνω από το 45% της ΕΕ, οδηγώντας σε µειώσεις της απόδοσης των καλλιεργειών έως και 30% στο καλαµπόκι και τον ηλίανθο. Πρόσφατα η fi-compass (2025) της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕπ) εκτίµησε τις τρέχουσες µέσες ετήσιες απώλειες σε 28,3 δισ. ευρώ ή στο 6% της συνολικής παραγωγής καλλιεργειών και ζώων, και οφείλονται κυρίως στην ξηρασία, τον παγετό, το χαλάζι και τις υπερβολικές βροχοπτώσεις.
Σε µια καταστροφική χρονιά, η ΕΤΕπ υποστηρίζει ότι οι απώλειες θα µπορούσαν να φτάσουν τα 57,5 δισ. ευρώ, ενώ µόνο το 20-30% των ζηµιών που σχετίζονται µε το κλίµα καλύπτονται επί του παρόντος από ασφάλιση, αφήνοντας ένα κενό προστασίας 70-80%. Κοιτάζοντας προς το 2050, οι µέσες ετήσιες απώλειες φτάνουν τα 40 δισ. ευρώ ετησίως και τις απώλειες από παγετό να αυξάνονται για τις καλλιέργειες υψηλής αξίας.
Οι κίνδυνοι της αγοράς και οι γεωπολιτικοί κίνδυνοι θέτουν επίσης σηµαντικές προκλήσεις στο αγροδιατροφικό σύστηµα της ΕΕ. Η εισβολή στην Ουκρανία διέκοψε τις εξαγωγές σιτηρών και τις αλυσίδες εφοδιασµού λιπασµάτων, προκαλώντας αύξηση των τιµών των εισροών κατά 80-150% σε ορισµένα κράτη µέλη της ΕΕ µεταξύ των αρχών του 2022 και των µέσων του 2023.
Επιπλέον, η COVID-19 αποκάλυψε διαρθρωτικές αδυναµίες στη διαθεσιµότητα εργατικού δυναµικού, ιδίως στους τοµείς κηπευτικών και της κτηνοτροφίας. Η ΕΕ εκτιµά ότι οι ελλείψεις εργατικού δυναµικού στα lockdown του 2020 οδήγησαν σε απώλειες 3-4 δισ. ευρώ σε ευπαθείς καλλιέγειες. Αυτές οι διαταραχές υπογραµµίζουν την ανάγκη για διαφοροποιηµένες αλυσίδες εφοδιασµού και σχεδιασµό έκτακτης ανάγκης.
Στους βιολογικούς κινδύνους, µεταξύ 2019 και 2023, η ΕΕ ανέφερε πάνω από 1.500 κρούσµατα Αφρικανικής Πανώλης των Χοίρων (ASF), που οδήγησαν και σε οικονοµικές απώλειες πάνω από 2 δισ. ευρώ. Οµοίως, η Xylella fastidiosa στη νότια Ευρώπη έχει καταστρέψει τους ελαιώνες, µε την Ιταλία µόνο να χάνει πάνω από το 20% της παραγωγής ελιάς από το 2015 (FAO, 2021).
Η πανσπερµία επιλογών ΚΑΠ µπερδεύει τους αγρότες
Σύµφωνα µε τη µελέτη της Παγκόσµιας Τράπεζας, ενώ η ΚΑΠ παρέχει µια κοινή βάση, οι χώρες της ΕΕ διαφέρουν σηµαντικά ως προς την ικανότητά τους ή την επιλογή τους να εφαρµόσουν εργαλεία διαχείρισης κινδύνων. Ορισµένες έχουν ισχυρούς προϋπολογισµούς και τεχνική εµπειρογνωµοσύνη, ενώ άλλες δεν διαθέτουν θεσµική υποδοµή ή εµπειρία. Ορισµένες αξιοποιούν το πλαίσιο της ΚΑΠ, ενώ άλλες επιλέγουν να βασίζονται στα εθνικά τους συστήµατα. Αυτή η ανισότητα οδηγεί σε ένα συνονθύλευµα προσεγγίσεων κάτι σαν «µωσαϊκό» όπως λέει η µελέτη, µε ορισµένα κράτη µέλη να προσφέρουν ολοκληρωµένες ασφαλιστικές επιδοτήσεις και αµοιβαία κεφάλαια, ενώ άλλα να βασίζονται σε µεγάλο βαθµό σε ad hoc βοήθεια για καταστροφές ή να έχουν ελάχιστη κάλυψη. Παρόµοια, οι προσφορές ασφάλισης ποικίλλουν σηµαντικά µεταξύ των κρατών όσον αφορά την κάλυψη, τα επίπεδα επιδοτήσεων και τη διαθεσιµότητα προϊόντων, µε ορισµένες χώρες να έχουν καλά ανεπτυγµένα συστήµατα ασφάλισης καλλιεργειών πολλαπλών κινδύνων και άλλες να προσφέρουν περιορισµένες ή καθόλου επίσηµες επιλογές ασφάλισης. Η έλλειψη ενός ενιαίου πλαισίου πολιτικής ασφάλισης και διαχείρισης κινδύνων εµποδίζει και τον διασυνοριακό συντονισµό και τη συγκέντρωση κινδύνων. Ωστόσο, παρά τη διαθεσιµότητα ειδικών µέσων διαχείρισης κινδύνων µέσω ΚΑΠ (ασφαλιστικά προγράµµατα, αµοιβαία κεφάλαια και εργαλεία σταθεροποίησης εισοδήµατος), η υιοθέτησή τους από τους αγρότες παραµένει χαµηλότερη από την αναµενόµενη. Το χαµηλό ποσοστό υιοθέτησης υποδηλώνει ότι το τρέχον πλαίσιο είναι πολύ περίπλοκο ή εφαρµόζεται µε ασυνέπεια.
Οι αγρότες που αναμένουν αντισταθμιστική κρατική βοήθεια δεν επενδύουν σε προληπτικές ή στρατηγικές κινδύνου
Τα οικονοµικά κίνητρα διαδραµατίζουν κεντρικό ρόλο στη διαµόρφωση των αποφάσεων των αγροτών. Οι αγρότες ανταποκρίνονται στα σήµατα της αγοράς και της πολιτικής, και οι επιλογές διαχείρισης κινδύνων δεν αποτελούν εξαίρεση. Με άλλα λόγια, υιοθετούν εργαλεία διαχείρισης κινδύνου όταν αντιλαµβάνονται ότι τα οικονοµικά οφέλη υπερτερούν του κόστους τονίζει η µελέτη της Παγκόσµιας Τράπεζας υπογραµµίζοντας ότι οι δηµόσιες πολιτικές µπορούν να αλλάξουν τα κίνητρα, τόσο θετικά όσο και αρνητικά.
Ταυτόχρονα, η βοήθεια για την ανακούφιση από καταστροφές µπορεί να εκτοπίσει την ασφαλιστική ανάληψη, δηµιουργώντας προσδοκίες για κρατικές διασώσεις που µειώνουν τα κίνητρα των αγροτών να συµµετέχουν σε επίσηµα προγράµµατα διαχείρισης κινδύνων. Σύµφωνα µε τον ΟΟΣΑ οι ad hoc αποζηµιώσεις, ειδικά όταν δεν ορίζονται σαφώς εκ των προτέρων, µπορούν να οδηγήσουν τους παραγωγούς σε υποασφάλιση ή σε αποφυγή επενδύσεων σε άλλα µέτρα µείωσης του κινδύνου, όπως η διαφοροποίηση των καλλιεργειών ή η βελτιωµένη διαχείριση των εισροών. Αυτό το φαινόµενο µετατόπισης είναι ιδιαίτερα έντονο όταν οι πληρωµές καταστροφών επικαλύπτονται µε ασφαλισµένες ζηµίες, µε αποτέλεσµα την υπεραποζηµίωση και τον ηθικό κίνδυνο. Προκειµένου το σύστηµα διαχείρισης κινδύνων της ΕΕ να καταστεί πιο ευέλικτο η Παγκόσµια Τράπεζα, µεταξύ άλλων, προτείνει:
Η Κοµισιόν πρέπει να διευκρινίσει ότι τα προϊόντα ARM που στοχεύουν στα έσοδα των γεωργικών παραγωγικών δραστηριοτήτων είναι επιλέξιµα για στήριξη ασφαλίστρων από την ΕΕ. Συγκεκριµένα, θα ήταν χρήσιµο να επεκταθεί το πεδίο εφαρµογής των κανονιστικών άρθρων της ΚΑΠ µετά το 2027 που αντικαθιστούν το άρθρο 76 του Κανονισµού ΕΕ 2115/2021, ώστε να συµπεριληφθούν οι απώλειες «εσοδών», µαζί µε τις απώλειες «παραγωγής» και «εισοδήµατος». Αυτό θα επιτρέψει στα κράτη να χρησιµοποιούν τους πόρους της ΚΑΠ σε ευρύτερο πλαίσιο και να υποστηρίζουν εργαλεία ARM που καλύπτουν επίσης τις διακυµάνσεις των εσόδων. Η έλλειψη λειτουργικών αγορών για συµβόλαια µελλοντικής εκπλήρωσης σε γεωργικά προϊόντα στις χώρες της ΕΕ ενδέχεται να χρειαστεί να ληφθεί υπόψη.
Η Κοµισιόν πρέπει να παράσχει κατευθυντήριες γραµµές για την εφαρµογή δεικτών σε εργαλεία ARM. Είναι σηµαντικό οι νέες κατευθυντήριες γραµµές να ρυθµίζουν επίσης ζητήµατα που σχετίζονται µε την πιθανή κακή χρήση προϊόντων ασφάλισης δεικτών, τα οποία είναι δοµικά εκτεθειµένα σε βασικό κίνδυνο (δηλαδή, την πιθανή αναντιστοιχία µεταξύ ζηµιών και πληρωµών).
Μειωµένα ασφαλιστικά εµπόδια και κόστος συναλλαγών για την επέκταση της υιοθέτησης από µικρές γεωργικές εκµεταλλεύσεις. Οι κανονισµοί της ΚΑΠ µετά το 2027 θα µπορούσαν να επιτρέπουν στοχευµένη υποστήριξη ασφαλίστρων πάνω από το τρέχον ανώτατο όριο του 70%, έως και 85%, ειδικά για µικρές συµβάσεις. Η πρόσθετη ενίσχυση θα συνδεόταν µε ένα µέγιστο µέγεθος σύµβασης για τη µείωση του βάρους των φορτίων και την ευθυγράµµιση του καθαρού ασφαλίστρου περισσότερο µε τον υποκείµενο κίνδυνο. Αυτό θα µπορούσε να εφαρµοστεί στο πλαίσιο ενός «καθεστώτος µικρών συµβάσεων», στο οποίο οι αγρότες µπορούν να τηρούν.
Οι διατάξεις της ΚΑΠ µετά το 2027 θα µπορούσαν επίσης να επιτρέψουν στις οµάδες αγροτών να διαπιστευτούν ως επιλέξιµοι µεσάζοντες στο πλαίσιο προγραµµάτων που υποστηρίζονται από την ΚΑΠ και να τους δώσουν τη δυνατότητα να υποβάλουν µία µόνο αίτηση ενίσχυσης εκ µέρους των µελών τους για τις οµάδες που διαχειρίζονται.
Η ΚΑΠ µετά το 2027 θα µπορούσε να επιτρέψει την εφαρµογή της δηµόσιας συνεισφοράς εκ των προτέρων, ώστε οι αγρότες να καταβάλλουν το ασφάλιστρο καθαρά από την επιδότηση εξαρχής.
Για να βελτιωθεί η αξιοποίησή των αµοιβαίων κεφαλαίων, που αντισταθµίζουν τις απώλειες παραγωγής ή εισοδήµατος, πρέπει να επιβεβαιωθεί η υποστήριξη τους στην ΚΑΠ µετά το 2027.
Θα ήταν εξίσου σηµαντικό να επεκταθεί η υποστήριξη για τα αµοιβαία κεφάλαια ώστε να καλύπτουν απώλειες εσόδων, όχι µόνο απώλειες παραγωγής ή εισοδήµατος, διασφαλίζοντας τη συνοχή µε άλλα εργαλεία ARM.
