Με φειδώ η χρήση της συνδεδεμένης, η πείρα δείχνει, τα θέματα των αγορών δεν επιλύουν εισοδηματικά πακέτα
Αυτό προκύπτει από έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου της ΕΕ που παίρνει ως παράδειγµα την κρίση στην αγορά γαλακτοκοµικών προϊόντων της περιόδου 2014-2016 εξαιτίας του ρωσικού εµπάργκο και πως τη διαχειρίστηκαν η Κοµισιόν και οι αρµόδιες αρχές των κρατών-µελών. Αν µη τι άλλο τα µέτρα λειτούργησαν για την ελάφρυνση των προβληµάτων ρευστότητας των παραγωγών, όµως παραµένει ζητούµενο- µε βάση την πολυσέλιδη έκθεση- αν τα διδάγµατα που αντλήθηκαν θα µπορέσουν να αξιοποιηθούν στο πλαίσιο µελλοντικών κρίσεων, διαταράξεων της αγοράς ανάµεσα και αυτή της πανδηµίας.
Μάλιστα, η έκθεση-σύσταση του Ελεγκτικού ζητά από την Κοµισιόν να προχωρήσει σε αλλαγές εντός του 2022 υπενθυµίζοντας της, παλαιότερη έκθεση (2018) στην οποία αναφέρει ότι: «όσο συχνότερα χορηγείται δηµόσια ενίσχυση κατά τη διάρκεια ή σε συνέχεια µιας «κρίσης» τόσο µικρότερο είναι το κίνητρο για τους γεωργούς να µετριάσουν τον κίνδυνο µέσω της χρήσης εργαλείων διαχείρισης κινδύνων». Αυτό δηµιουργεί ηθικό κίνδυνο, καθώς οι γεωργοί έχουν κίνητρο να αυξήσουν την έκθεσή τους σε κίνδυνο. Παραδείγµατος χάριν, έχουν µεγαλύτερο κίνητρο να αυξήσουν την παραγωγή, διότι, εάν δεν αυξηθεί η ζήτηση, θεωρούν ότι, σε περίπτωση πτώσης των τιµών, θα λάβουν στήριξη από τον προϋπολογισµό της ΕΕ».
Αντίστοιχα, σε άλλη µελέτη που εκπονήθηκε το 2018 για λογαριασµό της Επιτροπής διαπιστώνεται επίσης ότι η ύπαρξη του «διχτυού ασφαλείας» ενδεχοµένως κατέστησε τους παραγωγούς αγελαδινού γάλακτος λιγότερο δεκτικούς βραχυπρόθεσµα στα µηνύµατα της αγοράς. Η µελέτη κατέληξε στο συµπέρασµα ότι αυτό πιθανώς ίσχυε κατά τη διάρκεια της διατάραξης της αγοράς, ιδίως στις Κάτω Χώρες, αλλά και στην Πολωνία, την Ισπανία και την Τσεχία.
Τα µέτρα µείωσης της παραγωγής ενέχουν υψηλό κίνδυνο εµφάνισης του φαινοµένου της µη αποδοτικής δαπάνης
«Όσο συχνότερα χορηγείται δηµόσια ενίσχυση κατά τη διάρκεια ή σε συνέχεια µιας «κρίσης», τόσο µικρότερο είναι το κίνητρο για τους γεωργούς να µετριάσουν τον κίνδυνο µέσω της χρήσης εργαλείων διαχείρισης κινδύνων». Αυτό δηµιουργεί ηθικό κίνδυνο, καθώς οι γεωργοί έχουν κίνητρο να αυξήσουν την έκθεσή τους σε κίνδυνο. Παραδείγµατος χάριν, έχουν µεγαλύτερο κίνητρο να αυξήσουν την παραγωγή, διότι, εάν δεν αυξηθεί η ζήτηση, θεωρούν ότι, σε περίπτωση πτώσης των τιµών, θα λάβουν στήριξη από τον προϋπολογισµό της ΕΕ.»
Με τη φράση αυτή, το Ελεγκτικό Συνέδριο της ΕΕ υπενθυµίζει στην Κοµισιόν ότι η αντιµετώπιση διαταράξεων της αγοράς πρέπει να γίνεται µε στοχευµένα µέτρα και όχι απλά µε εισοδηµατικές ενισχύσεις που δηµιουργούν στου παραγωγούς κουλτούρα αιτηµάτων στήριξης και τους κάνουν βραχυπρόθεµα λιγότερο δεκτικούς στα µηνύµατα της αγοράς.
Με αφορµή, την κρίση στα γαλακτοκοµικά εξαιτίας του εµπάργκο την περίοδο 2014-2016 το Ελεγκτικό παρατηρεί, λαµβάνοντας και σχετικές εκθέσεις της Κοµισιόν ότι:
- Κατά την περίοδο ανάκαµψης των τιµών, η αγορά λειτουργούσε υπό την απειλή των δηµόσιων αποθεµάτων αποκορυφωµένου γάλακτος.
- Το µέτρο στήριξης της προαιρετικής µείωσης της παραγωγής τέθηκε σε ισχύ όταν η παραγωγή είχε αρχίσει να µειώνεται.
- Η συνδεδεµένη στήριξη περιορίζει τα κίνητρα για προσαρµογή της παραγωγής σε περίπτωση διατάραξης της αγοράς.
- Η Επιτροπή επικεντρώθηκε στην επίλυση των προβληµάτων ρευστότητας των γεωργών.
Κατά την κατάρτιση του προϋπολογισµού της για τη στήριξη ρευστότητας στο πλαίσιο της διατάραξης της αγοράς γάλακτος την περίοδο 2014-2016, η Επιτροπή δεν αξιολόγησε την κλίµακα των ταµειακών δυσχερειών των εκµεταλλεύσεων γαλακτοπαραγωγής. ∆ιαπιστώθηκε ότι, στην πράξη, το ύψος των διαθέσιµων πόρων διαδραµάτισε σηµαντικό ρόλο στην κατανοµή του προϋπολογισµού.
Οι προσπάθειες της Επιτροπής να θέσει τη βιωσιµότητα ως στόχο της κτηνοτροφίας για την παραγωγή γάλακτος έχουν ασαφή αποτελέσµατα.
Τα έκτακτα µέτρα στήριξης ενέχουν ηθικό κίνδυνο.
Τα µέτρα µείωσης της παραγωγής ενέχουν υψηλό κίνδυνο εµφάνισης του φαινοµένου της µη αποδοτικής δαπάνης.
Ολόκληρο το ρεπορτάζ στην Agrenda που κυκλοφορεί
Χωρίς ασφαλιστικές δεικλίδες ο κατ’ εξουσιοδότηση κανονισµός
Να σηµειωθεί ότι παρότι, η Επιτροπή εντόπισε γρήγορα τον κίνδυνο εµφάνισης του φαινοµένου της µη αποδοτικής δαπάνης που ενυπάρχει στην έκτακτη στήριξή της για την προαιρετική µείωση της παραγωγής. Ωστόσο, στους κατ’ εξουσιοδότηση κανονισµούς, δεν πρότεινε ασφαλιστικές δικλίδες για τον περιορισµό του κινδύνου αυτού. Επ’ αυτού το Ελεγκτικό θεωρεί ότι ο κανονισµός 2016/1612 δηµιούργησε φαινόµενο µη αποδοτικής δαπάνης µε την παροχή στήριξης και σε γεωργούς που θα είχαν παύσει ούτως ή άλλως την παραγωγή τους.
Άμεσες λύσεις, χωρίς όμως καθορισμό τιμών-στόχου
Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έλαβαν γενικά μέτρα για να βοηθήσουν τους κτηνοτρόφους κατά τη διάρκεια της διατάραξης της αγοράς γαλακτοκομικών της περιόδου 2014–2016, αλλά ότι η ανάλυση στην οποία βασίστηκαν ήταν ως επί το πλείστον ανεπαρκής ώστε να χρησιμεύσει ως βάση για τη λήψη αποφάσεων σχετικά με το επίπεδο της απαιτούμενης στήριξης και τη στόχευσή της. Αυτό υπογραμμίζει στην έκθεση του το Ελεγκτικό Συνέδριο της ΕΕ, στην οποία εξετάζει κατά πόσο σωστά διαχειρίστηκαν η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και οι αρμόδιες αρχές των κρατών τη διαταραχή και κατά πόσο άντλησαν διδάγματα, τα οποία μπορούν να αξιοποιήσουν στο πλαίσιο μελλοντικών κρίσεων. Έτσι, παρά την ταχεία αντίδραση της Επιτροπής στη ρωσική απαγόρευση εισαγωγών προϊόντων της ΕΕ, για αντιμετώπιση των υποκείμενων ανισορροπιών της αγοράς, χρειάστηκε περισσότερος χρόνος. Πρότεινε την ενεργοποίηση μέτρων μετριασμού για την ελάφρυνση των προβλημάτων ρευστότητας των γεωργών, χωρίς ωστόσο να διενεργήσει επαρκή αξιολόγηση των αναγκών ή να καθορίσει τιμές-στόχο. Δεδομένης της ευελιξίας που διαθέτουν στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, τα κράτη έδειξαν την προτίμησή τους απλά στην υλοποίηση έκτακτων μέτρων και στην ευρεία κατανομή των διαθέσιμων κονδυλίων. Οι προσπάθειες για τη στόχευση της ενίσχυσης ήταν περιορισμένες. Έκτοτε, η Επιτροπή έχει λάβει μέτρα για τη βελτίωση της διαχείρισης των ανισορροπιών της αγοράς, αλλά δεν έχει ολοκληρώσει την αξιολόγηση των μέτρων. Κατόπιν, η Επιτροπή παράσχει έκτακτη χρηματοδοτική στήριξη στη Βαλτική και τη Φινλανδία, που επλήγησαν περισσότερο, ενώ θέσπισε και ιδιωτική αποθεματοποίηση, επιτρέποντας τον προγραμματισμό της παραγωγής από οργανώσεις και συνεταιρισμούς.
Προσοχή στην άκριτη χρήση συνδεδεμένης ενίσχυσης
Προκειµένου να βελτιωθεί ο τρόπος µε τον οποίο αντιµετωπίζονται δυνητικά σηµαντικές ανισορροπίες της αγοράς, η Κοµισιόν θα πρέπει σύµφωνα µε τις συστάσεις του Ελεγκτικού να επικαιροποιήσει τις διαδικασίες της. Έτσι, πριν από την έγκριση όποιας στήριξης για τη µείωση της παραγωγής στο µέλλον θα πρέπει:
α) να εξετάζει κατά πόσο οι προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται η στήριξη στο πλαίσιο της ΚΑΠ, όπως η συνδεδεµένη συµβάλλουν στην υπερπροσφορά·
β) να µειώνει τον κίνδυνο εµφάνισης του φαινοµένου της µη αποδοτικής δαπάνης, εξετάζοντας το ενδεχόµενο πρόβλεψης ασφαλιστικών δικλίδων.
Γενικότερα, αυτό που διακρίνει την Επιτροπή είναι ότι προτείνει µέτρα για τη στήριξη των γεωργών, αλλά δεν ποσοτικοποιεί τις ανάγκες τους κατά την κατάρτιση του προϋπολογισµού. Άλλες ενισχύσεις της ΚΑΠ, ιδίως οι άµεσες, διαδραµατίζουν σταθεροποιητικό ρόλο σε περιόδους διατάραξης της αγοράς, καθώς µετριάζουν τις διακυµάνσεις των τιµών. Η Επιτροπή, σύµφωνα µε το Ελεγκτικό, δεν έλαβε υπόψη τα συνολικά έσοδα των παραγωγών κατά την εκτίµηση των δηµοσιονοµικών αναγκών. Αντ’ αυτού, σηµαντικό ρόλο στην κατανοµή του προϋπολογισµού διαδραµάτισε το ύψος των διαθέσιµων πόρων.
Βελτίωση κατάρτισης του προϋπολογισµού της ΕΕ και στόχευση µέτρων ζητά το Ελεγκτικό
Λόγω της πολυπλοκότητας των κανόνων και των διαθέσιµων πόρων στον προϋπολογισµό της ΚΑΠ, το αποθεµατικό για κρίσεις στον γεωργικό τοµέα παραµένει έως σήµερα ανέγγιχτο, ενώ την ίδια ώρα οι διαδοχικοί κατ’ εξουσιόδοτηση κανονισµοί, µε τελευταίο τον Omnibus του 2018, επιτρέπουν προσεγγίσεις «τοµεακών εργαλείων» για σταθεροποίηση του εισοδηµάτων όµως, χωρίς πολλές-πολλές διευκρινήσεις προς τα κράτη-µέλη. Ως εκ τούτου σε περιπτώσεις κρίσεων, τα κράτη ακολουθούν απλές προσεγγίσεις ώστε να απλουστεύσουν την παροχή της στήριξης όπως για παράδειγµα της χρήσης κατ’ αποκοπήν ενισχύσεων ή ενισχύσεων ανάλογων προς το µέγεθος των γεωργικών εκµεταλλεύσεων. «Τον ∆εκέµβριο του 2020, εντοπίσαµε δύο προγράµµατα αγροτικής ανάπτυξης που παρείχαν στήριξη για εργαλεία σταθεροποίησης του εισοδήµατος. Ωστόσο, κανένα από τα εργαλεία αυτά δεν εφαρµοζόταν στην πράξη», αναφέρει η έκθεση του Ελεγκτικού Συνεδρίου, που υπογράφει ο πρόεδρος του Klaus-Heiner Lehne. Μάλιστα, προτείνεται στην Επιτροπή προκειµένου να εξασφαλίσει αποδοτικότερη χρήση των δηµόσιων πόρων:
α) να καθορίσει κατώτατα όρια για την ανάλυση δυνητικά σηµαντικών διαταράξεων της αγοράς·
β) να είναι έτοιµη να αναλύσει τον πιθανό αντίκτυπο µιας διατάραξης της αγοράς στον γαλακτοκοµικό τοµέα, λαµβάνοντας υπόψη τη σταθεροποιητική επίδραση της υφιστάµενης στήριξης, και, εάν καταλήξει στο συµπέρασµα ότι απαιτείται έκτακτη στήριξη, να συνδέσει τη στήριξη µε σαφείς στόχους και τιµές-στόχο.
Σηµειωτέον, η Επιτροπή εκπόνησε και χρηµατοδότησε µελέτες σχετικά µε τη χρήση έκτακτων µέτρων σε ενωσιακό επίπεδο, οι οποίες ωστόσο δεν επικεντρώθηκαν στις επιπτώσεις των καθεστώτων ενίσχυσης που θέσπισαν τα κράτη βάσει των κανονισµών 2015/1853 και 2016/1613. Η εσωτερική αξιολόγηση της Επιτροπής κατέληξε στο συµπέρασµα ότι ο άµεσος αντίκτυπος των µέτρων ήταν δύσκολο να αξιολογηθεί λόγω της ετερογένειάς τους και της φύσης των πληροφοριών που της παρασχέθηκαν.
«Στο πλαίσιο των αξιολογήσεων που διενεργήθηκαν µετά τη διατάραξη της αγοράς, η Επιτροπή έλαβε µέτρα για τη βελτίωση των διαδικασιών διαχείρισης κρίσεων. Ωστόσο, δεν αποτίµησε επαρκώς τις συνέπειες των ρυθµίσεων των κρατών. Θεωρούµε ότι µια τέτοια ανάλυση θα µπορούσε να οδηγήσει την εξαγωγή σηµαντικών διδαγµάτων και να βελτιώσει το επίπεδο ετοιµότητας σε τυχόν µελλοντικές διαταράξεις της αγοράς», καταλήγει η 47σέλιδη έκθεση.
